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关注两会热点,多名专家献策自然资源工作

时间:2019-03-07 16:29:16  来源:中国国土资源报

关注两会热点,多名专家献策自然资源工作

中国国土资源报 2019-03-07 16:29

资源君

全国两会正在进行中。结合两会热点,很多专家就自然资源工作提出了自己的意见和建议。今天,小编给大家带来几篇。一起来看看吧~

1

两会热点

近14亿中国人的饭碗,必须牢牢端在自己手上。要稳定粮食产量,新增高标准农田8000万亩以上。

思考建言

没有耕地安全,就没有近14亿中国人的口粮安全,衡量耕地资源安全,绝不仅仅是坚守住18亿亩数量红线这么简单,还需要对全国耕地质量进行调查评价。

调查评价耕地质量确保粮食安全

今年政府工作报告再一次强调,抓好2019年政府工作必须“抓好农业特别是粮食生产。”粮食生产,耕地为本。耕地是粮食生产的命根子,也是我国最为宝贵的资源。耕地红线既包括数量,也包括质量和生态;既包括粮食总产不降低,也包括耕地产能合理利用和健康产能科学保育。确保粮食安全先要保障耕地资源安全,在坚守耕地数量红线的同时,对全国耕地质量进行调查评价。

当前,我们拥有天空地一体化调查技术,与全国耕地数量调查相比,全国耕地质量调查评价并不存在不可逾越的科技难题。笔者认为,耕地质量评价要建立全国统一可比的质量尺度,抓主要矛盾与关键影响因素,实现耕地资源资产全国统一核算。

抓主要矛盾:耕地质量高低表现为产能大小

人类如果不尊重耕地、不顺应耕地,过度开发、粗放利用耕地,耕地也会报复人类。耕地退化、地力枯竭、耕地污染、河水超标、食物短缺……我们应当警惕耕地这种“质”变,必须将其纳入耕地保护监督的比选项。

耕地质量的高低,最突出的表现是耕地生产能力的大小,用周年农产品产量表达耕地质量,内涵清晰、直观,操作简便、易行,结果可比较、可验证。高标准农田建设要提高耕地质量,可用提高一个等(即亩产提高100公斤)来表示,得到了最广泛的支持和认同。

《全国高标准农田建设总体规划》以及“十二五”“十三五”《全国土地整治规划》《高标准农田建设通则》《高标准农田建设评价规范》都有一条明确要求:通过建设高标准农田,把耕地质量提高一个等。应该说,这一技术指标既是一个硬杠杠,又是一个得到广泛认同的耕地质量衡量尺度。实际上,在现行土地管理制度体系中,这一尺度及其基于这一尺度所形成的全国耕地分等成果,已经在土地利用总体规划编制、占补平衡考核、永久基本农田划定等领域得到了很好的应用。

抓关键影响因素:良田良种良法“三结合”

耕地生产能力的高低,取决于一系列因素,但主要因素并不多,从全国范围来说,抓住十几个主要因素,建立估产经验公式也就可以实现了。这些主要影响因素大体分三类:一类是光、温、雨水,阳光雨露是制约作物生长的基础因素;另一类是土层厚度、土壤质地、有机质含量水平、田间工程(灌溉、排水、道路、林网、供电等),土壤资源禀赋和农田建设条件是制约作物生产力发挥的核心要素;还有一类是种子、化肥、农艺、农机等农业技术投入,良种良法是制约作物生产力的关键因素。

袁隆平院士认为,提升农业生产能力的关键是良田良种良法三结合,良田是基础、良种是核心、良法是关键。可见,耕地之所以是最宝贵的资源,更重要的是,如果人类能够合理利用耕地,坚持用养结合,就可能做到地力常新、永续利用。耕地不像其他消耗性自然资源,一旦投入生产过程使用,就永远消失了。而使用耕地进行作物生产的废弃物,恰恰是耕地维持地力常新最重要的物质,土壤有机质的主要来源。

抓耕地精细化管理:建立全国统一可比的质量尺度

耕地资源资产核算必须用一把尺子。有人认为,不同区域的耕地质量无法比较,这实际上是否定了耕地资源资产全国统一核算的客观现实性。如果不建立全国统一可比的尺度,东北黑土地分为一到十等,南方红土地也分为一到十等,如此这般,全国各地都可以评价出自己的一到十等地。但是,全国统一核算耕地资源,把这样的一等地加起来的结果,又是什么意义?这样的耕地资源核算,是彻头彻尾的糊涂账。

村民最熟悉本村的耕地质量,自然分得出全村耕地质量的上中下,把每一个村分出上中下的逻辑推广到全国,就不是全国平均周年单产上下浮动20%,把全国耕地分为上中下三等的事儿了(上等耕地,大于全国平均数及20%上浮;下等耕地,小于全国平均数及20%的下浮;中等耕地介于两者之间)。按照这个分法,不管耕地生产能力怎样提高,中低产田占比永远是2/3,但距离精细化耕地资源管理甚远。

现实当中,耕地生产力水平的差异幅度很大,最低周年亩产小于100公斤、最高周年亩产大于1500公斤的耕地都有相当数量,介于其间的耕地生产能力差异是十几个100公斤。我们要建立全国可比的、统一的质量尺度,就必须设计出合理的等间距。由于耕地生产能力是潜在单产,与现实单产密切相关,各地在评价实践中,实地抽验一批耕地图斑样点的耕地产能指数与现实单产,就很容易对评价误差做出估计。当然,我们必须认识到,即使用耕地生产能力标准,建立了全国统一的质量尺度,其实也并没有把耕地质量的丰富内涵说清楚。

作者:郧文聚

单位:自然资源部国土整治中心

2

两会热点

加强生态系统保护修复,推进山水林田湖草生态保护修复工程试点,持续抓好国土绿化、防沙治沙、水土流失治理和生物多样性保护工作。

思考建言

国土综合整治和生态修复是加强生态文明建设的重要路径和平台,建议按照分类管理、明晰责任、系统治理的思路,加快构建国土综合整治生态修复长效制度。

加快构建生态修复与补偿长效制度

目前,我国生态修复与补偿制度在补偿范围、补偿标准、补偿方式和管理体制等方面需要进一步完善。对此,需要科学界定生态保护者与受益者权利义务,加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。加大生态补偿投入力度,推动开发与保护地区之间实行横向生态补偿,建立对粮食主产区、重点生态功能区、生态环境脆弱区的地区间横向补偿制度,探索多元化投入机制。完善转移支付制度,归并和规范现有生态保护补偿渠道,加大对重点生态功能区的转移支付力度,逐步提高其基本公共服务水平。加强监测和监督考核,各级政府履行相应支付义务,督促受偿者履行生态保护建设责任,加强对生态补偿资金使用的监督管理,提高公众参与度。

具体到自然资源领域,国土综合整治和生态修复是加强生态文明建设的重要路径和平台,建议牢固树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,按照分类管理、明晰责任、系统治理的思路,加快构建国土综合整治生态修复长效制度。

探索编制实施国土综合整治规划

在农村地区、城市化地区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带和海岛,重点开展国土综合整治,形成“四区一带”国土综合整治格局,着力修复提升生态国土功能。一方面,充分发挥土地政策聚合资金效用,加大政府投入,鼓励多元投入,构建政府主导、部门合作、社会协同、公众参与的国土综合整治工作机制。实施一批土地、矿产、海洋、地质灾害防治和地质环境保护等内容在内的国土综合整治工程,修复受损生态系统,促进生态保护,优化开发结构和布局,提高国土开发利用与资源环境承载力匹配程度。另一方面,基于自然资源调查评价,诊断土地退化、环境污染、生态脆弱、国土空间利用效率低等突出矛盾,综合运用经济、行政、法律等多种手段和政策措施,实施改造修复、治理保护、优化提升等重大工程,促进国土开发利用从无序走向有序、从低效到高效的转变,不断提高国土空间的综合承载能力和抵御风险能力。

在此基础上,建立政府主导、多部门合作的协调机制。切实发挥政府的主导作用,建立以国土综合整治为平台的部门协调合作机制,统筹涉及国土综合整治的各项工作。建议探索国土综合整治市场化机制,拓宽投融资渠道,形成以政府资金为主导,吸引社会资金多元化投入机制。同时,强化国土综合整治制度供给,出台政策措施,建立有利于规范化推进国土综合整治的长效机制。此外,探索开展示范区和示范工程建设,及时形成一些成果的经验和模式,切实发挥试点示范的带动作用。

全面建立生态恢复保证金制度

对有责任主体的,坚持“谁破坏、谁付费、谁修复”的原则,在土地复垦费、矿山地质环境恢复治理保证金的基础上,全面建立生态恢复保证金制度,按照“企业所有、专户专存、政府监管”的原则,细化保证金收支管理,确保生态环境破坏后能够得到及时恢复。对无法找到责任主体的,由政府承担整治修复责任。在此基础上,制定《生态环境恢复治理保证金管理办法》《生态环境恢复治理保证金缴存标准和验收办法》,确认资源经营权人保护和治理生态环境的法律责任。

同时,建立环境恢复治理保证金缴存、使用、返回管理等配套制度;明确保证金的缴存机构、缴存标准和计算方法、保证金的返还与使用规定、保证金缴存的具体操作程序;明确保证金管理办法,规范保证金缴纳、返还制度,制定出台科学合理的“标准与验收办法”。

此外,灵活确定保证金缴存方式和保证金种类选取级保证金的返还方式。灵活确定是指缴存生态恢复保证金,既要保证将来的实际需求,又要兼顾缴存主体的承受能力,依据不同类型资源类型特点,灵活确定缴存方式;依据不同类型生态环境整治特点和效果,采取灵活的保证金返还方式。

加大海洋生态环境保护与整治修复力度

一方面,严格海洋资源开发利用活动的生态环境评价。加强部门协同,严格控制陆源污染物排海总量,建立并实施重点海域排污总量控制制度。强化陆域海域污染目标衔接和联防联治,开展入海河流断面监测考核制度试点。严格监管入海排污口,加快开展非法或设置不合理入海排污口的清理工作。建立实施海上排污许可制度,加强海上活动污染监管和溢油等环境突发事件应急处置。强化海洋生态空间保护,健全完善海洋保护区网络体系。

另一方面,强化海洋生态环境监测,完善国家与地方统筹协调、分工合理、职责明确的海洋生态环境监测体系,推进京津冀、长三角、珠三角海域海洋生态环境监测网络建设。建立县级以上海岛动态监视监测体系。加强海域综合整治、海洋环境治理、海岛生态保护修复,建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。重点实施蓝色海湾整治行动、南红北柳湿地修复、银色海滩岸滩整治和生态海岛保护修复等工程。

作者:马永欢 林慧 周园园

单位:自然资源部信息中心,中国科学院

3

两会热点

打好精准脱贫攻坚战,重点解决实现“两不愁三保障”面临的突出问题,大力扶持贫困地区特色优势产业发展,基本完成“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务,确保脱贫有实效、可持续、经得起历史检验。

思考建言

做好精准扶贫与可持续脱贫,必须查清贫困地区赖以生存发展的自然资源,才能据此量体裁衣做出切合实际的扶贫脱贫规划和产业设计。

精准扶贫需要摸清自然资源禀赋

今年政府工作报告强调越是到脱贫攻坚的关键阶段,越要抓实抓细各项工作,确保脱贫有实效、可持续、经得起历史检验。笔者认为,要做好精准扶贫、可持续脱贫,必须查清贫困地区赖以生存发展的自然资源禀赋,据此“量体裁衣”做出切合实际的扶贫脱贫规划和产业设计。

查清耕地资源禀赋,解决“两不愁”难题

政府工作报告强调打好精准脱贫攻坚战,重点解决实现“两不愁三保障”面临的突出问题。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出,到2020年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是:“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房”,简称“两不愁三保障”。笔者认为,贫困地区的“三保障”只能靠国家的扶持或财政转移支付,但“两不愁”就得依靠当地的自然生计资源,即耕地资源。

耕地是绝大多数农民,特别是贫困地区农民赖以生存的自然资源。只有清楚耕地的数量和质量或产能,才能够核算清楚农民特别是贫困山区农民依靠自己的耕地资源能否吃得饱、穿得暖。为此,自然资源部门不仅仅要查清水田、水浇地和旱地各类耕地资源的数量,还要查清这些耕地的自然资源禀赋,比如积温多少可以种植几茬作物,降水及其干旱发生的频率,土层厚薄和质地对作物扎根立地条件的影响等等。

摸清特色资源,发展特色优势产业

政府工作报告提出,贫困地区脱贫要发展特色优势产业。“产业兴旺”是乡村振兴的经济基础,人均几亩耕地是说最基本的口粮保障,乡村发展振兴仅仅依靠种植业还远远不够,还需要依托优势资源发展特色产业。

那么,什么是特色资源?笔者认为,特色资源之一是生产“土特产”的农业资源,即这里有特殊的气候和土壤,生产出其他地方不能生产的或稀少的特色农产品;特色资源之二是可以发展风景旅游的特殊的地形地貌资源。如花岗岩山

体雄浑的地貌,可以打造成为旅游景观。我国大多数贫困地区是石灰岩山区,这里缺水缺土、石漠化严重,但由于石灰岩的可溶性,被化学风化成各种姿态的景观也可以成为发展旅游的资源优势。

摸清生产“土特产”的农业资源,仅仅开展土地利用类型调查是不够的,还要调查生产这种“土特产”的气候、土壤,特别是土壤中的微量元素,同时还要查清“土特产”的品种特性。自然资源部门应把旅游资源列入调查监测评价工作内容,当务之急是开展贫困地区的旅游资源调查,为开辟培育新的旅游区,为通过非农就业脱贫致富打好规划建设的基础。

当然,无论是生产“土特产”的农业资源调查,还是发展风景旅游的地形地貌资源调查,除了近期在贫困地区开展外,建议适时进行全国性普查,以便从全国、从区域的层面分析贫困地区的特色资源及其特色产品服务的需求量和供给能力。

易地扶贫搬迁要注重优化利用国土空间

政府工作报告提出2019年要基本完成“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务。笔者认为,易地扶贫搬迁规划建设首先是迁入地能够保证迁入的农民有生计来源,无论这种生计来源是从事农业还是非农业。但自然资源部门更要关注迁出地的资源利用,迁出地的土地资源要因地制宜,不见得一定还是发展农业。事实上,贫困区也往往是生态脆弱区,是生态系统保护修复的重点区域。要做好生态修复工作,正确抉择是自然修复还是人工干预修复,也需要搞清楚自然资源禀赋。

比如对于南方湿润的山区拆旧地块,可以借用优越的水热条件,实现林草植被的自然恢复。即使是北方半干旱区的拆旧地块,假以时日,也可以实现自然植被的恢复;当然,如果经费充裕,适度地人工修复,会加速植被恢复过程。而干旱区的损毁土地,即使花费大量人力物力修复成与自然条件不适应的人工景观,如果不继续维护,最终也会荒废。再比如,对于那些岩石露头多、土层薄的山区耕地,就应该纳入退耕范围进行生态修复或者恢复。因为这些土地生态修复本身就比土层厚、没有岩石露头的土地生态修复或恢复难度大,可能需要人为干预。

这些年,有些地区的扶贫攻坚通过城乡增减挂钩项目和土地整治项目已见成效,但若精准助力贫困人口持久脱贫,还需调查清楚耕地资源禀赋,保障“两不愁”;摸清特色资源的“底”,并借此发展优势产业;分清自然资源的“态”,因地制宜优化利用国土空间。

作者:张凤荣

单位:中国农业大学

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本期编辑:赵志坤

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